摘要：社會(huì)力量憑借其靈活機(jī)動(dòng)性、技能豐富性、動(dòng)員社會(huì)性等優(yōu)勢，對政府應(yīng)急管理體系形成了有效補(bǔ)充。在有些方面可以承擔(dān)重要的社會(huì)功能，即社會(huì)力量兼具“平?！獞?yīng)急”兩種狀態(tài)下的三種社會(huì)功能：平常狀態(tài)下的科普減災(zāi)、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急救援、災(zāi)后重建。應(yīng)構(gòu)建法制化、統(tǒng)籌化、激勵(lì)化的政策保障體系，建立協(xié)同化、科技化、實(shí)戰(zhàn)化的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，打造專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的社會(huì)培訓(xùn)格局，通過制度路徑使社會(huì)力量能夠有效參與應(yīng)急管理，從而更好地發(fā)揮應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)力量；應(yīng)急管理；府兵制；制度路徑

基于“汶川大地震”“長江特大洪水”“天津港爆炸”“新冠肺炎”等災(zāi)害事件應(yīng)對的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，快速地、權(quán)威地、科學(xué)地動(dòng)員和發(fā)展社會(huì)力量，可以作為政府應(yīng)急管理體系的有效補(bǔ)充。如在“新冠肺炎”疫情防控中，社會(huì)組織、志愿者等一些社會(huì)力量依托自身的專業(yè)背景、社會(huì)資源和社交能力，提高了參與疫情防控的強(qiáng)度與廣度，彌補(bǔ)了政府應(yīng)急能力的不足。然而，社會(huì)力量參與應(yīng)急管理在實(shí)踐中，呈現(xiàn)出法律法規(guī)不夠完善、響應(yīng)聯(lián)動(dòng)不夠系統(tǒng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠?qū)I(yè)等方面的突出問題，使得社會(huì)力量參與應(yīng)急管理陷入可操作性不強(qiáng)、協(xié)同效應(yīng)不強(qiáng)、自身實(shí)力不強(qiáng)的尷尬境地。因此，如何揚(yáng)長避短，從而使社會(huì)力量能夠有效參與應(yīng)急管理，是一個(gè)重大而又迫切的時(shí)代課題。

一、社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的角色定位

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)急管理工作，習(xí)近平同志曾多次在不同場合就應(yīng)急管理工作發(fā)表重要講話或作出重要指示。面對突如其來的“新冠肺炎”疫情，2020年2月3日，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。”（1）進(jìn)一步明確了下一步應(yīng)急管理體系建設(shè)的努力方向，也為持續(xù)完善和健全應(yīng)急管理體系提供了根本遵循。

近年來發(fā)生的地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等各類災(zāi)害，給我們帶來深刻教訓(xùn)的同時(shí)，也對縱深推進(jìn)新時(shí)代應(yīng)急管理工作提出了新要求。烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)是超越國界存在的，國家角色應(yīng)該由對抗傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的“警察型國家”轉(zhuǎn)變?yōu)閷宫F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“警戒型國家”。作為“警戒型國家”，政府必須保持快速的、權(quán)威的、科學(xué)的社會(huì)動(dòng)員能力。^［1］應(yīng)急管理則是這種社會(huì)動(dòng)員能力的集中體現(xiàn)，而社會(huì)力量亦不容忽視。

當(dāng)前，我國政府應(yīng)急力量主要包括國家綜合性消防救援隊(duì)伍、各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍等，主要承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故等方面職責(zé)。而社會(huì)力量則是具備一定專業(yè)背景、社會(huì)資源和社交能力，能夠參與并作用于社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的單一性群體性力量，如社會(huì)組織、志愿者等。在“新冠肺炎”疫情中，各地社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量參與疫情應(yīng)急防控，他們或具備扎實(shí)的醫(yī)療、心理等方面的專業(yè)背景，或掌握較為豐富的社會(huì)資源，或擁有在一定區(qū)域或特定場域內(nèi)建立社交網(wǎng)、交互圈的能力。社會(huì)力量提高了參與疫情應(yīng)急防控的強(qiáng)度與廣度，彌補(bǔ)了政府應(yīng)急能力的不足，并提升了應(yīng)急管理的效率，更起到了凝聚人心、減少恐慌的重要作用。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從“新冠肺炎”疫情暴發(fā)至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達(dá)到881萬人，記錄志愿服務(wù)時(shí)間超過2.9億小時(shí)；社會(huì)組織、人民群眾等社會(huì)力量紛紛捐款捐物，捐贈(zèng)資金約389.3億元、物資約9.9億件……^［2］為我國在疫情防控中展現(xiàn)出的中國速度、中國規(guī)模、中國效率奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

社會(huì)力量參與應(yīng)急管理具有其優(yōu)勢特征。一是靈活機(jī)動(dòng)性。相比于政府應(yīng)急力量，社會(huì)力量扁平化的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)使得其運(yùn)作流程更為靈活、簡易，加之掌握了豐富的社會(huì)資源，這也就決定了發(fā)生災(zāi)害事件后，社會(huì)力量能夠迅速地制定行動(dòng)方案并開展應(yīng)急救援。如2016年6月23日下午，江蘇省阜寧縣遭遇的強(qiáng)冰雹和龍卷風(fēng)雙重災(zāi)害，中國扶貧基金會(huì)救援工作組等全國數(shù)十家社會(huì)組織的社會(huì)力量于次日凌晨抵達(dá)阜寧，并在迅速開展救援的過程中組建了社會(huì)組織聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，及時(shí)對接當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門和公益慈善機(jī)構(gòu)，為參與救災(zāi)的社會(huì)組織提供信息共享、資源對接。^［3］二是技能豐富性。與政府應(yīng)急力量相比，社會(huì)力量的特色在于能夠根據(jù)自身的專業(yè)背景和豐富技能，針對地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等不同災(zāi)害事件的情況，及時(shí)、有效地開展地震救援、水域救援、消防救援、疫情防控等方面的專業(yè)任務(wù)。如2015年在云南省麗江市成立的“老兵消防救援隊(duì)”，成員很多來自退役軍人或消防戰(zhàn)士，具有較為扎實(shí)的消防救援技能。^［4］三是動(dòng)員社會(huì)性。社會(huì)力量能夠依托自身在一定區(qū)域或特定場域內(nèi)建立的社交網(wǎng)、交互圈，在短時(shí)間內(nèi)最大限度地動(dòng)員與輻射周邊群眾，迅速匯集和整合人力、物力、財(cái)力等有效資源，使群眾由被動(dòng)地參與“社會(huì)動(dòng)員”自發(fā)轉(zhuǎn)向?yàn)橹鲃?dòng)地去“動(dòng)員社會(huì)”，提升應(yīng)對和抗御各類災(zāi)害事件的能力。

二、社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的社會(huì)功能

廣泛動(dòng)員、組織和凝聚社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，我國古代早有先例且成效顯著。在我國古代史上，軍隊(duì)作為最重要的戰(zhàn)斗應(yīng)急力量，農(nóng)民作為最重要的糧食生產(chǎn)力量，為了有效應(yīng)對國家緊急和抵御外敵時(shí)應(yīng)急力量短缺的實(shí)際問題，曾出現(xiàn)了“生產(chǎn)—應(yīng)急”有效融合的兵役制度——府兵制?！叭龝r(shí)耕稼，撥談枷耒；一時(shí)治武，騎劍兵矢”^（2），府兵平時(shí)為農(nóng)、戰(zhàn)時(shí)為兵，可謂兵農(nóng)合一、全農(nóng)皆兵，府兵制“平戰(zhàn)結(jié)合”的制度設(shè)計(jì)對社會(huì)力量有效參與應(yīng)急管理具有重要的參考價(jià)值。社會(huì)力量在有些方面可以承擔(dān)重要的社會(huì)功能，即“平常—應(yīng)急”兩種狀態(tài)下的三種社會(huì)功能：平常狀態(tài)下的科普減災(zāi)、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急救援、災(zāi)后重建。

（一）科普減災(zāi)

通過社會(huì)力量以易于群眾接受的、通俗易懂的方式開展科普工作，能夠指導(dǎo)群眾正確認(rèn)識地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等災(zāi)害的性質(zhì)和特征，對防災(zāi)減災(zāi)大有裨益。如向群眾講解火災(zāi)特征、成因等基本知識和滅火、逃生等應(yīng)急技能，能夠增強(qiáng)群眾消防安全意識和自防自救能力?？破找灿兄谌罕娍朔话l(fā)事件引發(fā)的焦慮情緒，使之正確認(rèn)識地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等災(zāi)害的實(shí)際真相，減輕或避免虛假信息及謠言對應(yīng)急救援及社會(huì)穩(wěn)定造成的沖擊。如“新冠肺炎”疫情期間，“雙黃連口服液可抑制新型冠狀病毒”充斥網(wǎng)絡(luò)，繼而造成了社會(huì)資源的急劇短缺和廣大群眾的心理恐慌，^［5］社會(huì)力量則可以通過科普的形式加以辟謠，能夠?qū)Α靶鹿诜窝住币咔槠陂g的社會(huì)穩(wěn)定起到重要的積極作用。

（二）應(yīng)急救援

應(yīng)急救援是通過協(xié)助政府對受災(zāi)群眾開展救援救助、引導(dǎo)自救互救、落實(shí)群眾安置等方面的工作，是社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的另一功能。由于社會(huì)力量具有靈活機(jī)動(dòng)性、技能豐富性等優(yōu)勢特征，災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)力量可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，迅速展開應(yīng)對地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等災(zāi)害的應(yīng)急救援工作。在日本阪神地震中，有150萬志愿者在志愿者組織的帶領(lǐng)下參與地震的應(yīng)急救援，行動(dòng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府。^［6］由此，社會(huì)力量在確保自身安全的前提下，利用已有的應(yīng)急知識和扎實(shí)的救援技能，協(xié)助政府組織進(jìn)行先期處置，對受災(zāi)群眾展開多方救援、緊急疏散、轉(zhuǎn)移救護(hù)；及時(shí)與應(yīng)急、地震、消防等部門取得聯(lián)系，為他們搜集并提供更為詳細(xì)的現(xiàn)場信息，并參與協(xié)同救援。

（三）災(zāi)后重建

災(zāi)后重建是配合政府有關(guān)部門做好受災(zāi)群眾在生計(jì)恢復(fù)、社會(huì)重建等方面的工作。一方面，社會(huì)力量及時(shí)對受災(zāi)群眾進(jìn)行妥善安置，設(shè)置相應(yīng)的安置點(diǎn)保障吃住、發(fā)放物資，并對受災(zāi)群眾提供關(guān)愛，對孤殘、傷病等弱勢群體提供必要的看護(hù)與幫扶，還應(yīng)通過緩解社會(huì)心理壓力等方法，幫助受災(zāi)群眾穩(wěn)定情緒。另一方面，擁有相關(guān)專業(yè)特長的社會(huì)力量應(yīng)協(xié)助政府重建學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施募集資金，并積極參與政府在災(zāi)情評估、重建規(guī)劃、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面的工作。此外，由于社會(huì)力量具有動(dòng)員社會(huì)性的優(yōu)勢特征，在開展相應(yīng)工作的過程中，能夠提振受災(zāi)群眾的求生信心和參與災(zāi)后重建的堅(jiān)定斗志，促使受災(zāi)群眾把社會(huì)力量的救援精神轉(zhuǎn)化為應(yīng)急準(zhǔn)備的強(qiáng)大動(dòng)力，從而進(jìn)一步動(dòng)員和擴(kuò)充參與應(yīng)急管理的社會(huì)力量。

盡管社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢明顯，然而，在具體實(shí)踐中仍然存在著一些突出問題。一是法律法規(guī)不夠完善，可操作性不強(qiáng)。目前相關(guān)法律法規(guī)還只是停留在宏觀層面和原則性規(guī)定上。如現(xiàn)行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，規(guī)定了社會(huì)力量參與應(yīng)急處置與救援階段的基本原則，但在協(xié)調(diào)機(jī)制、操作規(guī)程、資金支持等方面，從中央到地方政府，均未出臺(tái)具體的配套細(xì)則，由于缺少可操作性的制度保障，使得法律法規(guī)難以落地落實(shí)。二是響應(yīng)聯(lián)動(dòng)不夠系統(tǒng)，協(xié)同效應(yīng)不強(qiáng)。目前從中央到地方政府尚未設(shè)立與社會(huì)力量有效溝通的常設(shè)機(jī)構(gòu)，加之缺乏相應(yīng)的共享、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使得社會(huì)力量與政府之間，由于溝通渠道不暢，以及信息不透明、不對稱等引發(fā)不良后果的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在訓(xùn)練演練及協(xié)同救援方面，尚未建立社會(huì)力量與政府應(yīng)急力量在訓(xùn)練、演練方面的協(xié)同合作模式，使得協(xié)同救援不夠聯(lián)動(dòng)、不夠系統(tǒng)，導(dǎo)致無法做到快速響應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)、整體應(yīng)急。三是業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠?qū)I(yè)，自身實(shí)力不強(qiáng)。除來自退役軍人、消防戰(zhàn)士以及專業(yè)技術(shù)人員等專業(yè)社會(huì)力量外，大部分社會(huì)力量僅靠一腔熱情自發(fā)開展工作，由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得社會(huì)力量在參與應(yīng)急管理過程中專業(yè)性不強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠，會(huì)在一定程度上加重災(zāi)害事件的風(fēng)險(xiǎn)程度，甚至引發(fā)“二次災(zāi)害”。如2013年4月的蘆山地震，很多沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)的社會(huì)力量，不但沒有相應(yīng)的知識和技能救助受災(zāi)群眾，反而變成了需要特定照顧的群體。^［7］此外，由于資金短缺，社會(huì)力量在裝備、場地等方面受到很大限制，導(dǎo)致自身實(shí)力不強(qiáng)、可持續(xù)性低。

三、社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的國外經(jīng)驗(yàn)

2019年11月29日，習(xí)近平同志在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。”^（3）為深入強(qiáng)化應(yīng)急管理體系提供了探索空間。因此，應(yīng)結(jié)合我國國情和社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的突出問題，通過借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)既符合我國政府應(yīng)急管理的實(shí)際需要，又能夠充分發(fā)揮社會(huì)力量優(yōu)勢和功能的制度路徑，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量與政府之間的有效對接和良性互動(dòng)。

（一）立法建規(guī)、頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度保障

美國、日本等國家通過立法把社會(huì)力量納入政府應(yīng)急管理體系，如美國在《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》中，建構(gòu)了全面的國家災(zāi)害反應(yīng)體系，聯(lián)邦政府與州、地方政府和包括志愿者等在內(nèi)的社會(huì)力量均在該體系中。^［8］日本在《災(zāi)害對策基本法》中，明確規(guī)定在災(zāi)難發(fā)生后，對于積極參與應(yīng)急救援的社會(huì)力量，政府該如何接納和分配相應(yīng)的工作職責(zé)。^［9］德國、日本等國家重視通過激勵(lì)手段強(qiáng)化社會(huì)力量的應(yīng)急參與，如德國法律規(guī)定，參加應(yīng)急救援志愿工作的時(shí)間達(dá)到6年以上的男性公民，可以免除為期１０個(gè)月的義務(wù)兵役。^［10］日本在其“國民安全日”與“防災(zāi)日”活動(dòng)中，由內(nèi)閣總理大臣為在應(yīng)急管理中作出特別重大貢獻(xiàn)的社會(huì)力量頒發(fā)榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)隆?sup>［11］此外，日本專門設(shè)立了與社會(huì)力量溝通與協(xié)作的部門機(jī)構(gòu)——“志愿者協(xié)調(diào)中心”，便于與社會(huì)力量協(xié)同聯(lián)動(dòng)開展應(yīng)急管理工作，協(xié)調(diào)社會(huì)力量到達(dá)災(zāi)區(qū)后的行動(dòng)和基本生活問題。^［12］美國、德國、日本等國家還對參與應(yīng)急管理的社會(huì)力量在人身保險(xiǎn)、經(jīng)費(fèi)保障、減免稅收、升學(xué)招聘等方面有一定程度的制度傾斜。

（二）創(chuàng)新科技、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，釋放應(yīng)急效能

美國、德國等國家積極與社會(huì)力量建立有關(guān)應(yīng)急管理的合作關(guān)系，如美國在《國家應(yīng)急計(jì)劃》中明確提出了與社會(huì)力量采取簽約合作的方式開展相應(yīng)工作，并明確規(guī)定了參與主體的職責(zé)層次。^［13］德國采取政府資源與社會(huì)力量合作的方式強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作，在社會(huì)力量建設(shè)與發(fā)展過程中，提供必要的資金及資源支持，如訓(xùn)練場地、應(yīng)急裝備、系統(tǒng)培訓(xùn)等。^［14］此外，日本運(yùn)用信息化的科技手段，創(chuàng)新建設(shè)了應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，在災(zāi)情信息、資源調(diào)度等方面發(fā)揮著積極的作用。值得一提的是，日本的應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，還儲(chǔ)備了有關(guān)醫(yī)療救助等方面專業(yè)技術(shù)人才的相關(guān)信息，在應(yīng)急狀態(tài)下，平臺(tái)通過發(fā)送指令，符合處置實(shí)際災(zāi)害事件需要的人才會(huì)受到相應(yīng)的指令信息并開展救援、救助工作。^［15］另外，德國在市、縣、鄉(xiāng)均設(shè)立了社會(huì)力量的救援站點(diǎn)，并呈現(xiàn)了網(wǎng)格化的分布趨勢，救援站點(diǎn)的社會(huì)力量主要由消防救援等方面專業(yè)人員組成，并配備了標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急裝備和車輛設(shè)施。一旦遇到緊急情況，救援站點(diǎn)會(huì)接到救援指令，并依據(jù)指令采取就近原則迅速響應(yīng)、果斷處置。社會(huì)力量的救援站點(diǎn)均由市、縣、鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌指揮與實(shí)際調(diào)度，并采取統(tǒng)一管理的方式運(yùn)行。^［14］

（三）系統(tǒng)培訓(xùn)、注重實(shí)戰(zhàn)，提升專業(yè)素質(zhì)

德國在1953年成立德國技術(shù)救援署，隸屬于聯(lián)邦政府內(nèi)政部，對參與應(yīng)急管理的社會(huì)力量采取基本理論、模擬演練等方面的系統(tǒng)化培訓(xùn)，涵蓋了基礎(chǔ)、指揮、救援等層面的培訓(xùn)，特別重視社會(huì)力量參與大型實(shí)戰(zhàn)演練。如2015年德國等歐盟國家開展了“歐盟模塊”實(shí)戰(zhàn)演練，模擬社會(huì)力量對抗洪災(zāi)危險(xiǎn)。在化學(xué)、生物、核危險(xiǎn)物質(zhì)釋放的場景中，社會(huì)力量要辨別出其中釋放的危險(xiǎn)物質(zhì)并及時(shí)消滅危險(xiǎn)。^［16］美國除了強(qiáng)化社會(huì)力量的應(yīng)急專業(yè)化培訓(xùn)外，還高度重視社會(huì)力量的資格認(rèn)證工作：美國的社會(huì)力量要定期接受全災(zāi)種、多方位的應(yīng)急培訓(xùn)，如美國消防局對消防志愿者的培訓(xùn)和美國聯(lián)邦應(yīng)急管理學(xué)院對志愿者的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)與考核的社會(huì)力量將獲得相應(yīng)的資格證書；所有的社會(huì)力量在參與應(yīng)急管理的過程中，均須持證參與，在沒有獲得資格認(rèn)證的情況下，采取應(yīng)急救援的行為將會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。^［17］

四、社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的路徑

（一）構(gòu)建法制化、統(tǒng)籌化、激勵(lì)化的政策保障體系

法制化的頂層設(shè)計(jì)是根本保障。應(yīng)盡快修訂和完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，或探索頒布與社會(huì)力量參與應(yīng)急管理直接相關(guān)的法律法規(guī)，明確應(yīng)急管理工作以政府應(yīng)急力量為主、社會(huì)力量為協(xié)同輔助的角色地位與作用關(guān)系，從國家層面優(yōu)化應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)性框架，實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)急力量與社會(huì)力量的多元化建設(shè)、一體化發(fā)展的新格局。此外，應(yīng)具體明確社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的權(quán)利義務(wù)、管理制度和服務(wù)指南，全面規(guī)范社會(huì)力量科普減災(zāi)、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等行為。在此基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、高效、規(guī)范的社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的新體制，使其參與行為有序化，確保參與的有效性。另外，探索在政府購買、資金投入、裝備保障等方面對參與應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)力量予以傾斜，有計(jì)劃、有組織、有重點(diǎn)地發(fā)展壯大社會(huì)力量，提高各類災(zāi)害事件的應(yīng)急處置能力。

統(tǒng)籌化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是重要支撐。打破部門隔閡、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的重要支撐。因此，探索從國家層面建立社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“協(xié)調(diào)部門”）十分必要。如建議國務(wù)院將“協(xié)調(diào)部門”設(shè)立為主管應(yīng)急社會(huì)力量相關(guān)業(yè)務(wù)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，具體辦事機(jī)構(gòu)下設(shè)在應(yīng)急管理部，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、民政部、共青團(tuán)中央、教育部等職能部門為成員單位，從不同層面和行業(yè)角度，為形成系統(tǒng)綜合、立體、全面的社會(huì)應(yīng)急救援體系提供制度化保障，也為優(yōu)化青年、學(xué)生等社會(huì)群體更好地作為社會(huì)力量參與應(yīng)急管理提供有力支撐。“協(xié)調(diào)部門”主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、制定預(yù)案、科普減災(zāi)、救援指導(dǎo)等方面的工作，督促各級政府加大對社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的經(jīng)費(fèi)保障力度，組織開展社會(huì)應(yīng)急資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)和評估分析，明確指揮權(quán)責(zé)、強(qiáng)化日常指導(dǎo)，并做好政府與社會(huì)力量之間的合作與協(xié)調(diào)工作。一旦遇到重大突發(fā)事件，“協(xié)調(diào)部門”直接轉(zhuǎn)為國家應(yīng)對重大突發(fā)事件指揮部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展應(yīng)急救援等方面的工作。

激勵(lì)化的動(dòng)員模式是關(guān)鍵要旨。以激勵(lì)機(jī)制為導(dǎo)向開展應(yīng)急管理的社會(huì)動(dòng)員，是引導(dǎo)社會(huì)力量依法依規(guī)有序參與應(yīng)急管理的力量之源。各級政府應(yīng)探索建立補(bǔ)償機(jī)制，對參與科普減災(zāi)、應(yīng)急救援的社會(huì)力量在津貼補(bǔ)助、傷害保險(xiǎn)、購裝免稅等方面提供保障性優(yōu)待。建立引導(dǎo)機(jī)制，為社會(huì)力量在就業(yè)擇業(yè)、社會(huì)保障等方面提供最大限度的各項(xiàng)便利。建立晉升機(jī)制，對于貢獻(xiàn)突出、產(chǎn)生重大影響意義的社會(huì)力量，應(yīng)考慮吸收進(jìn)政府應(yīng)急力量中。此外，采取典型培樹、稅費(fèi)減免等方式，全力打造社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的“榜樣人、榜樣村、榜樣鎮(zhèn)、榜樣企業(yè)、榜樣城市”，在廣大社會(huì)力量中形成榜樣引領(lǐng)和示范效應(yīng)，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)力量在應(yīng)急管理中發(fā)揮更大的積極作用。

（二）建立協(xié)同化、科技化、實(shí)戰(zhàn)化的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

強(qiáng)化協(xié)同化的發(fā)展戰(zhàn)略。各級政府應(yīng)建立引導(dǎo)、支持、監(jiān)督、管理社會(huì)力量的職能部門，建立掛靠在應(yīng)急管理部門的省市縣三級社會(huì)應(yīng)急機(jī)動(dòng)隊(duì)，明確社會(huì)力量快速動(dòng)員、裝備調(diào)用等方面的機(jī)制，以及響應(yīng)規(guī)范和方式，真正從架構(gòu)上、制度上把社會(huì)力量納入政府應(yīng)急管理體系的統(tǒng)籌與管理。在此基礎(chǔ)上，各級政府應(yīng)立足協(xié)同化的實(shí)際原則，健全省市縣三級應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，做到應(yīng)急預(yù)案全覆蓋，并強(qiáng)化社會(huì)力量在信息接報(bào)、協(xié)同報(bào)告、調(diào)度處置等方面的應(yīng)急能力，做好與社會(huì)力量的無縫對接，逐步實(shí)現(xiàn)對參與應(yīng)急管理的社會(huì)力量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度指揮，提升社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的效率和質(zhì)量，全面實(shí)現(xiàn)上下貫通、條塊結(jié)合的政府應(yīng)急力量與社會(huì)力量協(xié)同化工作的良好格局。此外，為進(jìn)一步開展科普減災(zāi)和應(yīng)對謠言工作，應(yīng)建立權(quán)威性、實(shí)用性、專業(yè)性的科普協(xié)同機(jī)制，開展多層次、多內(nèi)容、多形式的科普活動(dòng)，有效提升國家、社會(huì)、群眾防災(zāi)減災(zāi)的綜合能力。

強(qiáng)化信息化的技術(shù)支撐。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段，參照近些年開展數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)預(yù)警、精準(zhǔn)指揮的“智慧消防”建設(shè)思路^［18］，開發(fā)應(yīng)用應(yīng)急救援指揮平臺(tái)（以下簡稱“指揮平臺(tái)”）。把“社會(huì)力量”這一數(shù)據(jù)集群接入“指揮平臺(tái)”，強(qiáng)化應(yīng)急指揮、力量分布、資源調(diào)配等方面信息的共享與聯(lián)通，為社會(huì)力量參與應(yīng)急救援提供有力支撐。具體來說，依托“指揮平臺(tái)”搭建“社會(huì)力量災(zāi)情共享與參與平臺(tái)”，以災(zāi)情信息共享、救援資源共用、協(xié)調(diào)多方聯(lián)動(dòng)為原則，逐漸實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)發(fā)布、快速響應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)、整體應(yīng)急的處置結(jié)構(gòu)。此外，建立分等級、分災(zāi)種的社會(huì)力量數(shù)據(jù)庫，健全裝備、物資等應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化應(yīng)急需求和資源有效對接，使社會(huì)力量能夠分批次、分類別、按需求地有序參與科普減災(zāi)、應(yīng)急救援等方面的工作。另外，為避免政府與社會(huì)力量之間的信息盲區(qū)，確?！爸笓]平臺(tái)”的實(shí)用性和可操作性，還應(yīng)強(qiáng)化情景構(gòu)建、桌面推演等仿真實(shí)戰(zhàn)，提升突發(fā)災(zāi)害事件中信息共享的程度、傳播的速度與精準(zhǔn)度。

強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)化的共訓(xùn)共演。各級政府應(yīng)按照專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)水平、裝備程度建立起社會(huì)力量分類共訓(xùn)共演的管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)以國家綜合性消防救援隊(duì)伍、各類專業(yè)救援隊(duì)伍等政府應(yīng)急力量與社會(huì)力量共同訓(xùn)練、演練的良性互動(dòng)格局。在地震、洪澇等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較為集中的地區(qū)或領(lǐng)域開展跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)演練，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)化的協(xié)同作戰(zhàn)能力，完善和健全應(yīng)急訓(xùn)演和救援的協(xié)同機(jī)制。共訓(xùn)共演要以立足實(shí)際、貼近實(shí)戰(zhàn)、注重實(shí)效為發(fā)展導(dǎo)向，充分謀劃并有效應(yīng)對來自全地形、全氣候、全災(zāi)種等外部環(huán)境的深刻變化，編制既符合應(yīng)急救援實(shí)際需要、又能夠充分發(fā)揮政府與社會(huì)力量自身優(yōu)勢的共訓(xùn)共演內(nèi)容，進(jìn)一步消除角色壁壘、強(qiáng)化協(xié)同訓(xùn)演。在此基礎(chǔ)上，有效檢驗(yàn)與評估應(yīng)急力量在應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置的能力與水平，逐步形成“共訓(xùn)共演、實(shí)戰(zhàn)評估、總結(jié)再訓(xùn)”的良性閉環(huán)。同時(shí)，探索建設(shè)政府應(yīng)急力量與社會(huì)力量共享共用的訓(xùn)練場地，并強(qiáng)化在應(yīng)急裝備等方面的保障工作。

（三）打造專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的社會(huì)培訓(xùn)格局

開展專業(yè)化的應(yīng)急培訓(xùn)。各級政府應(yīng)通過基礎(chǔ)學(xué)習(xí)、技能訓(xùn)練、應(yīng)急演練等形式對社會(huì)力量進(jìn)行常態(tài)化、專業(yè)化的系統(tǒng)培訓(xùn)，提高社會(huì)力量豐富的應(yīng)急知識儲(chǔ)備與過硬的應(yīng)急技能和應(yīng)急處置能力。如針對地震、洪澇、疫病等災(zāi)害，應(yīng)在應(yīng)急救援、心理咨詢、物資運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生等方面對社會(huì)力量進(jìn)行培訓(xùn)；針對火災(zāi)等災(zāi)害，應(yīng)在消防救援、應(yīng)急逃生、消防隱患等方面對社會(huì)力量進(jìn)行培訓(xùn)；針對復(fù)合型災(zāi)害，還應(yīng)開展災(zāi)害專業(yè)化內(nèi)外的交流學(xué)習(xí)，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化培訓(xùn)合力。此外，還應(yīng)引入地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等方面的專家資源，指導(dǎo)建立科學(xué)、可操作化的培訓(xùn)課程，編寫符合社會(huì)力量自身定位的培訓(xùn)與實(shí)戰(zhàn)手冊、指南、預(yù)案，全面規(guī)范社會(huì)力量在科普減災(zāi)、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等方面的行為。

建設(shè)多元化的培訓(xùn)基地。如果說專業(yè)化的應(yīng)急培訓(xùn)是打造社會(huì)化培訓(xùn)格局的前提，那么建設(shè)權(quán)威、科學(xué)、有效的培訓(xùn)基地則是基礎(chǔ)性保障。各級政府應(yīng)把建設(shè)應(yīng)急培訓(xùn)基地納入政府財(cái)政預(yù)算，探索在省會(huì)級城市打造以綜合課堂、模擬訓(xùn)練等為一體的培訓(xùn)基地，有條件的地區(qū)還可以在各地市級城市建設(shè)培訓(xùn)基地，對有愿望、有潛力、有實(shí)力、有前景的社會(huì)力量進(jìn)行培訓(xùn)。此外，還應(yīng)給予一定程度的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和稅費(fèi)支持，鼓勵(lì)社會(huì)力量開辦應(yīng)急培訓(xùn)基地，或采取政府購買的形式購買已開辦培訓(xùn)基地的相關(guān)服務(wù)，面向參與應(yīng)急管理的社會(huì)力量開展日常的培訓(xùn)工作。通過培育與建設(shè)多元化的培訓(xùn)基地，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)一個(gè)基地、帶動(dòng)一片區(qū)域、影響社會(huì)化培訓(xùn)的目的。

創(chuàng)新規(guī)范化的認(rèn)證制度。各級政府應(yīng)建立社會(huì)力量參與科普減災(zāi)、應(yīng)急救援等應(yīng)急管理工作的準(zhǔn)入制度，并通過在理論與實(shí)際操作方面的考核考評，對達(dá)標(biāo)人員頒發(fā)相應(yīng)的“執(zhí)業(yè)”認(rèn)證資格證書，如應(yīng)急科普工作師、應(yīng)急救援工作師等。此外，還應(yīng)強(qiáng)化對社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的評估體系建設(shè)，通過科學(xué)的方式方法對其在應(yīng)急素質(zhì)、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、職業(yè)道德等方面作出評價(jià)，嚴(yán)格執(zhí)行晉升與強(qiáng)退機(jī)制，倒逼其強(qiáng)化自身應(yīng)急技能與素質(zhì)，更好地滿足于應(yīng)急管理的需要。各級政府也應(yīng)對取得認(rèn)證資格的“執(zhí)業(yè)”人員發(fā)放津貼補(bǔ)助、破格職稱申報(bào)等物質(zhì)保障和政策傾斜，充分動(dòng)員和發(fā)展社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，從而營造“全民皆兵”的濃厚氛圍。

[本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“當(dāng)代科技重大風(fēng)險(xiǎn)治理研究”（19AZD019）階段性研究成果]

文章來源：《江淮論壇》2020年第4期。

作者簡介：浦天龍，副研究館員，全國“119消防獎(jiǎng)?wù)隆鲍@得者，主要研究方向：應(yīng)急管理、科學(xué)傳播等。

注釋：

（1）習(xí)近平：《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》，新華網(wǎng)，2020年2月3日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/15/c_1125578886。

（2）出自［唐］杜牧《樊川文集》第五《原十六衛(wèi)》。

（3）習(xí)近平：《在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢 積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/2019-11/30/c_1125292909。

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［17］FEMA.美國聯(lián)邦緊急救援署官方網(wǎng)站［DB/OL］.http：//www.fema.gov．

［18］浦天龍，魯廣斌.現(xiàn)代城市智慧消防建設(shè)探討［J］．人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019，（5）：50-55.